του Αργύρη Πασσά,

1. Η συνθετότητα και η πολυπλοκότητα των σύγχρονων κοινωνικών και πολιτικών προβλημάτων θέτουν νέες προϋποθέσεις στη χάραξη της δημόσιας δράσης και τη διαμόρφωση συλλογικών πολιτικών στόχων. Η νεοφιλελεύθερη αντίληψη περί «διακυβέρνησης» επιδιώκει την απεμπόλιση ζωτικών λειτουργιών του κράτους και την πρόταξη της (διαχειριστικής) αποτελεσματικότητας σε βάρος των διαδικασιών δημοκρατικής νομιμοποίησης και πολιτικού ελέγχου της δημόσιας δράσης. Αντίθετα η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων (καθέτως και οριζοντίως) ενισχύει τον ρυθμιστικό ρόλο του κράτους και διασφαλίζει την αποτελεσματική παραγωγή των δημόσιων αγαθών, με την προϋπόθεση, όμως, της λειτουργικής, και όχι μόνο θεσμικής, ανασχεδίασης της πολιτικής διαδικασίας. Το ζητούμενο δεν είναι μόνον ποιος είναι αρμόδιος να «κάνει τι», αλλά και «πως το κάνει», δηλαδή, πως ασκεί την αρμοδιότητά του αυτή.

2. Ο συγκρουσιακός και πολωτικός χαρακτήρας του Ελληνικού πολιτικού συστήματος (πλειοψηφικός κοινοβουλευτισμός) και η απουσία της κουλτούρας του διαλόγου και της συναίνεσης αποτελούν τα κυρίαρχα χαρακτηριστικά της λειτουργίας των θεσμών και της πολιτικής διαδικασίας. Παράγωγα του ιδιότυπου συγκρουσιακού χαρακτήρα του ελληνικού δημοκρατικού συστήματος είναι αφενός ο προσωποκεντρικός χαρακτήρας της λειτουργίας των δημόσιων θεσμών (κατίσχυση των προσώπων έναντι των θεσμών), με την παράλληλη διάσταση μεταξύ τυπικών κανόνων και άτυπων πρακτικών και διαδικασιών (χαμηλός βαθμός νομιμοποίησης και θεσμοποίησης) και αφετέρου, η κατίσχυση της κουλτούρας του προφορικού λόγου, ή αλλιώς, η απουσία της κουλτούρας του γραπτού λόγου, δηλαδή του κειμένου ∙ του μέσου πραγμάτωσης της συλλογικής ταυτότητας των θεσμών, το οποίο υπερβαίνει την προσωποκεντρική λογική, και δοκιμάζει το βάθος και την αντοχή των σκεπτικών και των επιχειρημάτων (τεκμηρίωση). Η απουσία τεκμηρίωσης στη δημόσια δράση ακυρώνει: ι) τη συλλογική δράση και ταυτότητα των θεσμών και της πολιτικής και ιι) τις όποιες προσπάθειες ανάπτυξης πραγματικής κοινωνικής διαβούλευσης και συμμετοχής του πολίτη (δηλ. τους όρους ανάπτυξης της πολιτικής νομιμοποίησης).

3. Η υπέρμετρη έμφαση στα αμιγώς νομικά μέσα αντιμετώπισης των δημοσίων προβλημάτων, η τυπολατρία και η ταυτόχρονη εκτεταμένη ανοχή στην παρατυπία, η κατανόηση της δημόσιας δράσης μόνο ως συνόλου θεσμών και αρμοδιοτήτων και η υποβάθμιση της σημασίας των διαδικασιών και των πρακτικών αποτελεσμάτων, η αδυναμία σύνδεσης κόστους και ωφέλειας, η προσέγγιση της ελεγκτικής διαδικασίας ως ελέγχου τυπικής νομιμότητας και όχι αποτελεσματικότητας, η περιορισμένη και αδόμητη κοινωνική διαβούλευση, η αδυναμία μακροχρόνιου σχεδιασμού και προγραμματισμού, συνιστούν πολιτισμικά, και συνεπώς δομικά και διαχρονικά χαρακτηριστικά του ελληνικού κράτους και της αντίστοιχης πολιτικό-διοικητικής κουλτούρας.

4. Η συμπλήρωση της κυρίαρχης θεσμικής οπτικής για την ανακαίνιση του πολιτικό-διοικητικού συστήματος με μία περισσότερο δυναμική οπτική δημοσίων πολιτικών. Αντί να σκεπτόμαστε κυρίως με όρους κατάργησης ή δημιουργίας οργάνων και ανακατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ διοικητικών επιπέδων, θα απαιτηθεί να επικεντρωθούμε στην επάρκεια των τομεακών δημοσίων πολιτικών, εκάστη των οποίων διαμορφώνει ειδικούς όρους πολιτικής και διοικητικής αποτελεσματικότητας διαμέσου των επάλληλων διοικητικών επιπέδων σχεδιασμού και υλοποίησης (Ευρωπαϊκή Ένωση, κεντρικό κράτος, περιφερειακή διοίκηση, τοπική αυτοδιοίκηση). Επιδιωκόμενος στόχος πρέπει να είναι η διασφάλιση συνεργιών τόσο μεταξύ επιπέδων όσο και μεταξύ τομέων μέσα από την χρήση προηγμένων μεθοδολογιών δημοσίου μάνατζμεντ, των νέων τεχνολογιών αλλά και της εκτεταμένης κοινωνικής και διοικητικής διαβούλευσης.

5. Η αναβάθμιση της συνολικής ικανότητας στρατηγικού σχεδιασμού και συντονισμού των πολιτικών θεσμών έχει ως επίκεντρο το Κοινοβούλιο του οποίου θα πρέπει να ενισχυθεί η ικανότητα εξειδικευμένης διαβούλευσης, αξιολόγησης και σύνθεσης δημοσίων πολιτικών, σε όλες τις φάσεις της πολιτικής διαδικασίας. Μετατίθεται, δηλαδή, το κέντρου βάρους από τη φορμαλιστική, στατική και τυπική εξουσία στις λειτουργίες, τη δυναμική και αποτελεσματική άσκησή τους. Από την τυπική νομιμοποίηση των αποφάσεων, που έτσι και αλλιώς διαμορφώνονται αλλού (κυβέρνηση γραφειοκρατία και οργανωμένα συμφέροντα), στην άσκηση επιρροής και τον έλεγχο σε όλες τις φάσεις της πολιτικής διαδικασίας, παρέχοντας έτσι δημοκρατική νομιμοποίηση τόσο στις συλλογικές αποφάσεις όσο και στο σύστημα στο σύνολό του. Επαναπροσδιορίζεται, με άλλα λόγια, τόσο η θεσμική ταυτότητα του κοινοβουλίου όσο και οι λειτουργίες που επιτελεί. Η Βουλή πρέπει να στραφεί προς την κοινωνία και να μετασχηματιστεί στον κεντρικό θεσμό ανάπτυξης του δημόσιου διαλόγου και της πολιτικής αντιπαράθεσης, προσφέροντας «χώρο» (forum) και ευκαιρίες συνάντησης των διάφορων φορέων, δημόσιων και ιδιωτικών, που συγκροτούν την εθνική δημόσια σφαίρα, θεσπίζοντας προς τούτο νέους και ευέλικτους κοινοβουλευτικούς θεσμούς, διαδικασίες και μέσα διαμεσολάβησης μεταξύ κοινωνίας και πολιτικής εξουσίας. Η ανακαίνιση του κοινοβουλίου προϋποθέτει αλλά και συμπαρασύρει τη φυσιογνωμία και τον ρόλο των κομμάτων στο μέτρο που οι κοινοβουλευτικές τους ομάδες συνιστούν το θεμέλιο της οργάνωσης του θεσμού. Προς την κατεύθυνση αυτή προτείνεται ενδεικτικά:

• Συστηματική χρήση των μέσων συλλογικής έκφρασης του θεσμού (έκθεση, γνώμη, π.χ για τον έλεγχο των ΑΔΑ) και πρόβλεψη στον ΚτΒ της δυνατότητας έκδοσης ψηφισμάτων
• Ενίσχυση της επιστημονικής υποστήριξης και τεκμηρίωσης (διαχείριση πολλαπλών πηγών πληροφόρησης) του έργου των βουλευτών, των κοινοβουλευτικών ομάδων και του κοινοβουλίου συνολικά (π.χ ανάπτυξη και εμπλουτισμός σε ειδικότητες της Επιστημονικής Υπηρεσίας της Βουλής, συγκρότηση δικτύου εξωτερικών συνεργασιών με ερευνητικά κέντρα και πανεπιστήμια καθώς και με ειδικούς επιστήμονες για την αγορά τεχνογνωσίας και συμβουλής, μέτρα ανάπτυξης των νομοθετικών σπουδών στα ελληνικά πανεπιστήμια-θεσμός της άσκησης/stage, χρηματοδότηση και προκήρυξη μελετών, θέσπιση σχετικών βραβείων κλπ)
• Διαμόρφωση κανόνων (τυπικών και ουσιαστικών) διοργάνωσης της διαβούλευσης με τους φορείς της κοινωνίας και της αγοράς (π.χ συγκρότηση καταλόγου των οργανώσεων ανά πεδίο πολιτικής, εκπόνηση κωδίκων ορθής συμπεριφοράς κλπ), πρόβλεψη ειδικών διαδικασιών υποβολής εισηγήσεων/εκθέσεων (πέραν των αναφορών) καθώς και δυνατότητα ακρόασης στην ίδια την ολομέλεια του σώματος.
• Ενεργητική δράση και διοργάνωση δημόσιων συζητήσεων σε ζητήματα στρατηγικής σημασίας για την κοινωνία και την πολιτική ώστε σταδιακά να μετατραπεί στον κεντρικό θεσμό του Ελληνικού δημόσιου χώρου (δημοσιότητα και αξιολόγηση των πορισμάτων, σταδιακή μετατροπή του θεσμού σε χώρο δημοκρατικής λογοδοσίας των πάσης φύσης οργανώσεων της κοινωνίας και της αγοράς-π.χ διαχείριση της ανθρωπιστικής βοήθειας, δράσεις κοινωνικής μέριμνας και υποστήριξης κά)
• Ανάπτυξη του εύρους και του βάθους των πληροφοριών που αναρτώνται στον ιστότοπο του κοινοβουλίου και της διαδραστικής του λειτουργίας με τον πολίτη και τις οργανώσεις του (βλ. π.χ την πρόσφατη προσπάθεια wikipolitics του ηλεκτρονικού περιοδικού re-public και της εφημερίδας Τα Νέα)
• Ανασχεδίαση των κοινοβουλευτικών επιτροπών (εξειδίκευση) με διευρυμένη επιστημονική και γραμματειακή υποστήριξη (αυξημένη δημοσιότητα των εργασιών, προσβάσιμη μέσω του διαδικτύου, τηλεδιασκέψεις ή και αποκεντρωμένες έκτακτες συνεδριάσεις κά.)
• Αναβάθμιση του ρόλου και των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής Ευρωπαϊκών Υποθέσεων, ως του κεντρικού συντονιστή των άλλων καθύλην αρμόδιων επιτροπών για τη διαμόρφωση πολιτικών κριτηρίων και την εποπτεία ειδικού διοικητικού μηχανισμού για την επιλογή των Ενωσιακών εγγράφων (νομοθετικών ή διαβούλευσης) που τίθενται σε κοινοβουλευτικό έλεγχο (σύστημα Λισσαβόνας) και την έκδοση σχετικών γνωμών και ψηφισμάτων προς την κυβέρνηση και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή κά.
• Συστηματική και προγραμματισμένη ανάπτυξη των σχέσεων με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τα άλλα εθνικά κοινοβούλια των κρατών μελών της ΕΕ (π.χ κοινές συνεδριάσεις των ειδικών επιτροπών) και την COSAC, καθώς και με άλλους διεθνείς Οργανισμούς (κοινοβουλευτική διπλωματία) κά.
• Εμπλοκή της Βουλής στην προκοινοβουλευτική νομοθετική διαδικασία (π.χ μέσω της χρήσης από την κυβέρνηση των εργαλείων των Πράσινων και Λευκών Βιβλίων για την ενεργητική προώθηση της κοινωνικής διαβούλευσης, την συμμετοχή των βουλευτών στις κατά περίπτωση δομές διαβούλευσης και κοινωνικής συμμετοχής κ.ά.)
• Υποχρέωση αποτύπωσης της πορείας διαβούλευσης ως απαραίτητου συνοδευτικού δελτίου της κατάθεσης νομοθετικών πρωτοβουλιών της κυβέρνησης
• Διευκόλυνση και ανάπτυξη της νομοθετικής πρωτοβουλίας της Βουλής
• Παρακολούθηση της πορείας εκτέλεσης των νόμων και της ενσωμάτωσης του κοινοτικού δικαίου, μέσα από περιοδικές εκθέσεις οι οποίες αναρτώνται στο διαδίκτυο και όπου η ίδια η Βουλή χρησιμοποιεί μεθόδους παρακίνησης των δημόσιων και ιδιωτικών φορέων υλοποίησης των πολιτικών (π.χ name and shame)
• Ευέλικτες, δυναμικές και καινοτόμες μορφές κοινοβουλευτικού ελέγχου με παράλληλη πρόσκληση και απονομή δικαιώματος λόγου στους εκπροσώπους της κοινωνίας (π.χ διοργάνωση συζητήσεων επίκαιρων θεμάτων με ταυτόχρονη παρουσία εκπροσώπων της κυβέρνησης και της κοινωνίας).

6. Οι πρωτοβουλίες και οι αποφάσεις της εκτελεστικής εξουσίας, μέσα από το αξιακό και ιδεολογικό τους περιεχόμενο, τις πολιτικές επιλογές που προτάσσουν καθώς και τον τρόπο (οργάνωση και λειτουργία της κυβέρνησης και της διοίκησης) που σχεδιάζονται και υλοποιούνται, διαμορφώνουν αφενός τα πρότυπα πολιτικής συμπεριφοράς (νοοτροπίες και πρακτικές) και, αφετέρου τα βασικά χαρακτηριστικά του θεσμικού, πολιτικού και διοικητικού πολιτισμού καθώς και το κυρίαρχο «ύφος» πολιτικής της δημόσιας δράσης (επιβολή/συναίνεση). Συνέπεια των παραπάνω είναι ο βαθμός και το εύρος της πολιτικής νομιμοποίησης στην άσκηση της δημόσιας εξουσίας και ειδικότερα της κυβέρνησης. Ζητούμενο, λοιπόν αποτελεί, μεταξύ άλλων:

• Η ενίσχυση της συλλογικής λειτουργίας της Κυβέρνησης ως παραγωγού συντονισμένων πολιτικών και ως αντίβαρου τόσο στον πρωθυπουργοκεντρικό χαρακτήρα του ελληνικού συστήματος, όσο και στην τάση στεγανοποίησης των καθύλην αρμόδιων υπουργείων (οχυρά) και των πολιτικών προϊσταμένων Υπουργών.
• Λειτουργία της κυβέρνησης στη βάση «θεματικών κύκλων», με γνώμονα τις πολιτικές προτεραιότητες και όπου οι δημόσιες πολιτικές συσχετίζονται και ομαδοποιούνται κατ’ αναλογία προς την κατανομή της ύλης των ενωσιακών πολιτικών (βλ. π.χ τις εννέα συνθέσεις του Συμβουλίου της ΕΕ), δεδομένου ότι η ενεργός συμβολή στην διαμόρφωση πολιτικών σε ευρωπαϊκό επίπεδο αποτελεί σήμερα προϋπόθεση επιτυχούς άσκησής τους στο εθνικό επίπεδο.
• Ανάληψη της ευθύνης ορισμένων «Θεματικών κύκλων» από τον ίδιο τον Πρωθυπουργό (π.χ διοικητική μεταρρύθμιση και αναδιοργάνωση του κράτους, ίσως και την κατάργηση της Γ.Γρ. Δημόσιας Διοίκησης και την υπαγωγή της στον Πρωθυπουργό με την τεχνογνωστική υποστήριξη του ΕΚΔΔ, υπαγόμενου διοικητικά στη Γ. Γρ. της κυβέρνησης).
• Ανασχεδίαση της σύνθεσης της κυβέρνησης και του Υπουργικού Συμβουλίου (π.χ το πολυθρύλητο ευέλικτο σχήμα), όχι στη βάση της «ονομαστικής συνένωσης», αλλά της «πραγματικής συγχώνευσης» των υπηρεσιών (αναδιοργάνωση).
• Λειτουργική αντιμετώπιση του συντονιστικού ελλείμματος. Ο ενδεχόμενος περιορισμός του αριθμού των Υπουργείων αυξάνει τον όγκο και την εσωτερική τους πολυπλοκότητα μεταφέροντας το πρόβλημα του συντονισμού από το διυπουργικό στο ένδο-υπουργικό επίπεδο χωρίς να το επιλύει. Οι λύσεις στο έλλειμμα συντονισμού θα χρειαστεί να αναζητηθούν όχι μόνο στο δομικό αλλά και στο λειτουργικό επίπεδο με την αναβάθμιση των εν γένει συντονιστικών ικανοτήτων της ελληνικής διοίκησης μέσα από την οριζόντια δικτύωση με σταθερούς κόμβους διαβούλευσης, τη διαχείριση της διοικητικής γνώσης, την εστιασμένη εκπαίδευση προσωπικού και τις νέες τεχνολογίες.
• Συγκρότηση μιας πολυδύναμης Γραμματείας της Κυβέρνησης, η οποία θα είναι σε θέση να παρακολουθεί στις ουσιαστικές λεπτομέρειές τους όλα τα πεδία των δημοσίων πολιτικών (π.χ πίνακες παρακολούθησης της πορείας ενσωμάτωσης του κοινοτικού δικαίου και των περιπτώσεων τριβής μεταξύ εσωτερικού και κοινοτικού δικαίου).
• Η δημιουργία ενός μηχανισμού πιστοποίησης της καταλληλότητας των κάθε είδους διοικητικών διαδικασιών που θα αναφέρεται στην Γραμματεία της Κυβέρνησης και η τυποποίηση και απλούστευση των διοικητικών διαδικασιών αποτελούν τους ισχυρότερους μηχανισμούς διαφάνειας και αντιμετώπισης της διαφθοράς και συνεπώς άσκησης «χρηστής διοίκησης.
• Η καλύτερη λειτουργία των συλλογικών κυβερνητικών οργάνων, τόσο για τη σχεδίαση όσο και για την υλοποίηση των αποφάσεων, προϋποθέτει την προετοιμασία των συνεδριάσεών τους σε επίπεδο Γενικών Γραμματέων των Υπουργείων (με την παρουσία υπηρεσιακών παραγόντων) και υπό την ευθύνη του ΓΓ της Γραμματείας της κυβέρνησης.
• Η ανάλυση κόστους - ωφέλειας πρέπει να συνιστά το βασικό πλαίσιο λήψης κυβερνητικών αποφάσεων.
• Η αναβάθμιση των σχεδιαστικών λειτουργιών και δεξιοτήτων σε υπηρεσιακό επίπεδο στα Υπουργεία και τα μεγάλα Νομικά Πρόσωπα, αποτελεί επίσης σημαντική προϋπόθεση κυβερνητικής αποτελεσματικότητας.
• Διευρυμένη προσφυγή στη χρήση εργαλείων που προάγουν την κοινωνική διαβούλευση και τη συμμετοχή του πολίτη στη λήψη των αποφάσεων, την προβλεψιμότητα και τη διαφάνεια της κυβερνητικής δράσης, όπως τα «Πράσινα» και «Λευκά Βιβλία», η προσφυγή σε «νόμους-πλαίσιο», ή και η εκπόνηση ετήσιου νομοθετικού προγράμματος (παράλληλα με τον προϋπολογισμό) και η υποβολή σχετικής ετήσιας έκθεσης κ.ά.
• Παρακολούθηση των αρχών, των κανόνων και των βέλτιστων πρακτικών της «καλύτερης νομοθέτησης» (π.χ προσδιορισμός της έννοιας και της πρακτικής της κοινωνικής διαβούλευσης, αξιολόγηση των επιπτώσεων, ανάλυση κόστους ωφέλειας).
• Τυποποίηση των προδιαγραφών των εισηγητικών εκθέσεων των νομοσχεδίων με την παροχή κάθε είδους πληροφορίας και τεκμηρίωσης, όπως π.χ το «δελτίο διαβούλευσης», ώστε να μετατραπούν σε ουσιαστικά κείμενα διαλόγου, εντός και εκτός της τακτικής κοινοβουλευτικής νομοθετικής διαδικασίας.