Ο σχεδιασμός της ελληνικής στρατηγικής για τη μεταρρύθμιση
Επί σειρά δεκαετιών, η ελληνική δημόσια διοίκηση επικρίνεται για τη χαμηλή παραγωγικότητά της και την, συχνά αρνητική, αποδοτικότητά της. Ως αιτίες του προβλήματος επαναλαμβάνονται σταθερά: ο χαμηλός βαθμός επαγγελματισμού των δημοσίων υπαλλήλων που συνδέεται άμεσα με την αναξιοκρατία στις προσλήψεις, οι δομικές αδυναμίες των υπηρεσιών -ιδίως, των περιφερειακών και τοπικών- και το δαιδαλώδες κανονιστικό πλαίσιο που διέπει την δράση της δημόσιας διοίκησης. Όλες οι προηγούμενες αιτίες θεωρούνται ότι οφείλονται, με τη σειρά τους, σ’ ένα μεγα-αίτιο το οποίο δεν είναι άλλο παρά ο κομματικός παρεμβατισμός και οι κομματικές εξαρτήσεις της ελληνικής δημόσιας διοίκησης.
Θεωρούμε όλη την προηγούμενη, και επί δεκαετίες αδιαφοροποίητα επαναλαμβανόμενη συζήτηση, παρωχημένη, ημιτελή και αποσπασματική. Επιπλέον, πλήρως αντιεπιστημονική και ενδεικτική της υπανάπτυξης των διοικητικών επιστημών στη χώρα μας. Είναι χαρακτηριστικό της μεταφυσικής αντίληψης εκείνων οι οποίοι στιγματίζουν διαρκώς μια «παθολογία» η οποία εξακολουθεί να μην αντιμετωπίζεται με τις ίδιες «θεραπείες» εδώ και τουλάχιστον 5 δεκαετίες ότι όχι μόνον δεν προβληματίζονται για τις έννοιες και τα μεθοδολογικά εργαλεία που χρησιμοποιούν γι’ αυτό αλλά καταφεύγουν σε θεωρίες συνομωσίας με «κρυφές ατζέντες» κι άλλα ευτράπελα.
Όσο δεν οργανώνεται η συζήτηση γύρω από τα πραγματικά προβλήματα της δημόσιας πολιτικής και της δημόσιας διοίκησης τα οποία παράγονται, αλλάζουν, λύνονται η δεν λύνονται ανάλογα με τις εξελίξεις στην ίδια την κοινωνία, όσο το θέμα της διακυβέρνησης παραμένει εγκλωβισμένο μεταξύ των ΜΜΕ και των κομματικών επιτελείων κι όσο η μεταρρύθμιση του κράτους αποτελεί ένα ενδιαφέρον θέμα για τους κύκλους των ειδικών και των «ειδικών», δεν υπάρχει έξοδος από τον φαύλο κύκλο της διοικητικής υπανάπτυξης και των πολλαπλών εξαρτήσεων του ελληνικού κράτους από ποικίλους πολιτικούς, οικονομικούς εθνικούς και υπερεθνικούς σχηματισμούς με πολύ μεγαλύτερες δυνατότητες παρέμβασης στο πολιτικό, οικονομικό και κοινωνικό γίγνεσθαι από εκείνες που διαθέτει το ελληνικό κράτος.
Η αποθέωση του ρόλου του κομματικού παρεμβατισμού διαρκώς πολιτικοποιεί τα πραγματικά ποικίλα προβλήματα της διοίκησης (διοικητικά, οργανωτικά, διαδικαστικά, επιχειρησιακά, κλπ) συσκοτίζοντάς τα, και με τον τρόπο αυτόν οδηγούμαστε στην συντήρηση των κομματικών παρεμβάσεων και στην ενίσχυση του ομφάλιου λώρου που συνδέει τα κόμματα με τη δημόσια διοίκηση, υπό την έννοια της «αυτο-δικαιούμενης προφητείας».
H έξοδος από τον φαύλο κύκλο της αέναης διαδοχής «επιβεβαίωσης/διάψευσης» μπορεί να διαρραγεί μόνο μ’ έναν τρόπο: Με μια νέα Στρατηγική Διοικητικής Μεταρρρύθμισης.
Η εκπόνηση στρατηγικής είναι μια ιδιαίτερα δύσκολη υπόθεση για τον εξής απλό λόγο: Δεν πρέπει και δεν μπορεί να προκύψει ως αποτέλεσμα κάποιων ευφάνταστων και δημιουργικών επιτελείων τα οποία αποτυπώνουν τις επιθυμίες τους ως στρατηγική. Η Στρατηγική της μεταρρύθμισης του Κράτους απαντάει στα πραγματικά, σημερινά προβλήματα, πράγμα που σημαίνει ότι στηρίζεται σε μια καλή γνώση τόσο των προβλημάτων της διοίκησης όσο και σε έναν σαφή προσανατολισμό για τη χώρα και το κράτος της τα επόμενα χρόνια.
Μια ελληνική στρατηγική για τη μεταρρύθμιση του κράτους πρέπει να λαμβάνει υπόψη της τις βασικές κατευθύνσεις οι οποίες μόνον σ’ ένα ιδιοτυπικό συνδυασμό της παγκόσμιας διακυβέρνησης, του εξευρωπαϊσμού και του εξελληνισμού μπορούν να την καταστήσουν βιώσιμη. Έχουμε αναπτύξει αλλού τη σχέση μεταξύ των τριών καθοριστικών μεγεθών για την δημιουργία της κατάλληλης εθνικής στρατηγικής για τη διοικητική μεταρρύθμιση. Εδώ περιοριζόμαστε να υπογραμμίσουμε ότι η κεντρική έννοια γύρω από την οποία θα πρέπει να οργανωθεί η Στρατηγική είναι η «χρηστή διακυβέρνηση» Επειδή πολλά ερμηνευτικά και ψευδο-ερμηνευτικά λέγονται και γράφονται γύρω από την έννοια αυτή, θέλουμε να την ορίσουμε σε αντιδιαστολή με το νεο-φιλελεύθερο μοντέλο που θεωρεί τις μεταρρυθμίσεις που υποστασιοποιούν την χρηστή διακυβέρνηση (αποτελεσματικότητα, οικονομικότητα, αποδοτικότητα) ως υποστηρίγματα των αγορών. Διακυβέρνηση στο δικό μας σχήμα, σημαίνει, όμως, ισχυρό κράτος, ισχυρή οικονομία και ισχυρή κοινωνία πολιτών.
Η χρηστή διακυβέρνηση στην Ελλάδα απαιτεί τη δρομολόγηση συγκεκριμένων μεταρρυθμιστικών δράσεων μεταξύ των οποίων συμπεριλαμβάνονται οι ακόλουθες:
Ο ανασχεδιασμός της Κυβέρνησης και των κυβερνητικών οργάνων
Η δομή και λειτουργία της σημερινής κυβέρνησης ερείδεται επί ενός προ 22ετίας θεσπισθέντος οργανωτικού πλαισίου το οποίο, ενώ, σήμερα, βρίσκεται σε πλήρη απαξίωση δεν αντικαθίσταται κιόλας. Η Κυβέρνηση ως συλλογικό όργανο εξακολουθεί να μην αποτελεί τίποτε περισσότερο από το άθροισμα των Υπουργών της οι οποίοι, με τη σειρά τους, διοικούν αρμοδιότητες και όχι αποτελέσματα βάσει των οποίων συγκροτούνται τα Υπουργεία.
Η Κυβέρνηση στο σύνολό της δεν έχει στόχους, εσωτερικές διαδικασίες λειτουργίας που να της διασφαλίζουν αποτελεσματικότητα, συντονισμό και έλεγχο καλής λειτουργίας. Η Κυβέρνηση δεν έχει δείκτες αποδοτικότητας, δεν έχει περιγραφές θέσεων και καθηκόντων και οι Υπουργοί διορίζονται και παύονται με κριτήριο την κρίση του Πρωθυπουργού. Η Κυβέρνηση στερείται στοιχειωδών μέσων υποστήριξης του έργου της καθώς και κανόνων ανοιχτότητας και διαφάνειας οι οποίοι ήδη ισχύουν για άλλα, κατωτέρου επιπέδου, συλλογικά όργανα.
Θεωρούμε ότι κανένα πρόβλημα πολιτικού είτε θεσμικού χαρακτήρα δεν πρόκειται να προκύψει, εάν η Κυβέρνηση αναδιοργανωθεί με κριτήρια αποτελεσματικότητας, αποδοτικότητας αλλά και οικονομικότητας. Η Κυβέρνηση δεν κινδυνεύει από τον διοικητικό εκσυγχρονισμό αλλά από τον διοικητικό αναχρονισμό της.
Ο ιδιωτικός τομέας και στη χώρα μας έχει, προ πολλού, αφήσει πίσω του το αποτυχημένο μοντέλο της διοίκησης αρμοδιοτήτων και έχει υιοθετήσει μια διοίκηση αποτελεσμάτων. Είναι ελληνικό παράδοξο να εγκαλείται η δημόσια διοίκηση (στην περιφέρεια) για έλλειμμα αποτελεσματικότητας αλλά να μην τίθεται στο κέντρο του προβληματισμού το απλό γεγονός ότι τα Υπουργεία δεν μπορούν λόγω της αρχικής συνθήκης ίδρυσής τους να είναι αποτελεσματικά, αφού το κριτήριο της αρμοδιότητας βάσει του οποίου έχουν δημιουργηθεί και λειτουργούν, δεν έχει καμία απολύτως σχέση με τα αποτελέσματα της δράσης τους.
Οι καθημερινοί διαξιφισμοί και «μάχες» μεταξύ Υπουργών, Υφυπουργών, και αιρετών είναι απολύτως φυσιολογικές, εφ όσον προκαλούνται από το ίδιο το γενεσιουργό υλικό που τους δημιούργησε, δηλαδή τις «αρμοδιότητες». Στη θέση της επιβαλλόμενης στενής συνεργασίας έχει υπεισέλθει μια βαθύτατη αντιδικία, τις περισσότερες φορές μη έχουσα κάποιο λογικό αίτιο, η οποία έχει παραλύσει την κυβερνητική μηχανή, έχει εκθέσει πολλαπλώς τη χώρα και είναι υπαίτια σημαντικών και μεγάλων προβλημάτων που αντιμετωπίζουν τόσο πολίτες όσο και επιχειρήσεις.
Ακόμη και μετά από μνημειώδεις καταστροφές, όπως εκείνη που προκλήθηκε από τις πυρκαγιές του καλοκαιριού του 2007, η συζήτηση δεν αλλάζει σημείο αναφοράς αλλά επανέρχεται στον «αποσαφήνιση», και το «ξεκαθάρισμα» αρμοδιοτήτων.
Στη θέση του αμήχανου προβληματισμού για το «ξεκαθάρισμα» των αρμοδιοτήτων και για την αδιέξοδη «άρση επικαλύψεων», προτείνουμε τη δημιουργία κυβέρνησης στηριγμένης στα αποτελέσματα που θα προκύπτουν από την εφαρμογή ολοκληρωμένων προγραμμάτων και δράσεων.
Η δημόσια συμμετοχή και η διοικητική μεταρρύθμιση Η έλλειψη εμπιστοσύνης των πολιτών στην αποτελεσματικότητα των κυβερνήσεων και η γενικότερη αμφισβήτηση της νομιμοποίησης του πολιτικού συστήματος έχει σημάνει την αναζήτηση ενός νέου συμβολαίου μεταξύ κυβερνώντων και κυβερνωμένων. Η συμμετοχή των πολιτών στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων και στην εφαρμογή των δημοσίων πολιτικών μέσω μηχανισμών διαβούλευσης θεωρείται πλέον αναγκαιότητα. Τις τελευταίες δύο δεκαετίες παρατηρείται έντονη κινητικότητα σε σχέση με την υιοθέτηση διαδικασιών διαβούλευσης και δημιουργίας δομών που τις υποστηρίζουν σε πολλές Ευρωπαϊκές και μη χώρες. Στη χώρα μας, όμως, η συζήτηση περί διαβούλευσης είναι σχεδόν ανύπαρκτη και οι πρακτικές εφαρμογές της εν σπέρματι και παντελώς αποσπασματικές.
Ωστόσο, η κοινωνική διαβούλευση έχει μακρά και σημαντική ιστορία στη χώρα μας. Θα μπορούσαμε, για παράδειγμα, να την θεωρήσουμε ως μετεξέλιξη/αναβάθμιση του δημοκρατικού προγραμματισμού, η οποία μπορεί να οργανωθεί σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο: Τα δημοτικά και νομαρχιακά συμβούλια μπορούν να μετατραπούν σε ανοιχτά βήματα (fora) διαβούλευσης.
Η διαβούλευση, σ’ ένα επόμενο βήμα, θα πρέπει να κατοχυρωθεί στον Δημοτικό και Κοινοτικό Κώδικα ως ουσιώδης τύπος των νομαρχιακών και δημοτικών αποφάσεων για θέματα τοπικής αρμοδιότητας.
Μια πολιτική για την εδραίωση της διαβούλευσης στη χώρα μας θα πρέπει να εξετάσει τις δυνατότητες θέσπισης και οργάνωσης των ακόλουθων τριών τύπων δημόσιας συμμετοχής: της δημόσιας επικοινωνίας, της δημόσιας διαβούλευσης και της άμεσης δημόσιας συμμετοχής.
Στη δημόσια Επικοινωνία η ροή της επικοινωνίας είναι μονοσήμαντη από την κυβέρνηση προς τους πολίτες και δεν υπάρχει άμεση συμμετοχή των πολιτών καθώς η αντίδραση στην πληροφορία δεν είναι το ζητούμενο και άρα δεν έχουν αναπτυχθεί οι ανάλογοι μηχανισμοί.
Στη δημόσια Διαβούλευση η ροή της επικοινωνίας είναι από τους πολίτες προς την κυβέρνηση μέσω της χρήσης μηχανισμών που έχει θέσει σε λειτουργία η ίδια η κυβέρνηση. Η δυνατότητα πραγματικού διαλόγου μεταξύ πολιτών και κυβέρνησης είναι περιορισμένη.
Στην άμεση Δημόσια Συμμετοχή: Η ροή της επικοινωνίας είναι διττή, δηλαδή και από την κυβέρνηση προς τους πολίτες, αλλά και από τους πολίτες προς την κυβέρνηση. Στην περίπτωση αυτή, υπάρχει δυνατότητα κάποιας μορφής διαλόγου.
Για τη θεσμοθέτηση των αρχών και ενός συστήματος Διαβούλευσης απαιτείται η αποσαφήνιση των όρων και του εύρους της συμμετοχής, της αποτελεσματικότητας, της διαφάνειας και της λογοδότησης. Ιδιαίτερα, όσον αφορά στη λογοδότηση, οι φορείς που συμμετέχουν θα πρέπει να καθιστούν σαφές ποια συμφέροντα εκπροσωπούν και σε ποιο βαθμό γίνεται η εν λόγω εκπροσώπηση.
Να σημειώσουμε μόνον ότι για να είναι αποτελεσματική η διαβούλευση θα πρέπει να ισχύει η αρχή της αναλογικότητας, δηλαδή η μέθοδος και το εύρος της πρέπει να είναι ανάλογα της επίπτωσης που θα έχει η πρόταση που αποτελεί αντικείμενο της διαβούλευσης.
Θα πρέπει επίσης να μελετηθούν συστηματικά οι τύποι και οι πρακτικές της Δημόσιας Συμμετοχής, με σκοπό την αξιοποίηση για την προώθηση κρίσιμων πολιτικών, μορφών συμμετοχής, όπως οι ακόλουθες:
Εκπομπή πληροφοριών
Δημόσιες ακροάσεις/Δημόσιες συναντήσεις
Κέντρα Υποδοχής (Ψηφιακή τηλεόραση/Διαδίκτυο)
Τηλεφωνικές γραμμές πληροφοριών
Δημοσκοπήσεις/Δημοψηφίσματα/Έρευνες
Κείμενα διαβούλευσης
Ηλεκτρονική Διαβούλευση
Focus Groups
Πάνελ πολιτών
«Δικαστήρια Πολιτών»
Ομάδες δράσης
Διαβουλευτικές δημοσκοπήσεις
Συγκεντρώσεις πόλεων
Περαιτέρω, θα πρέπει να μελετηθεί η οργάνωση του θεσμικού πλαισίου της διαβούλευσης στην Ελλάδα με πιο σημαντικές δράσεις:
α) Την οργάνωση του κεντρικού φορέα διαβούλευσης με σκοπό την παραγωγή και την παρακολούθηση εφαρμογής προτύπων διαβούλευσης και την
β) Οργάνωση της διαβούλευσης ανά φάση και φορέα πολιτικής
Η βελτίωση της ποιότητας των δημόσιων πολιτικών Θα πρέπει να ενισχυθούν οι λειτουργίες του στρατηγικού σχεδιασμού, του προγραμματισμού, της παρακολούθησης και του ελέγχου των πολιτικών σε όλα τα Υπουργεία με τη δημιουργία Μονάδων Σχεδιασμού και Τεκμηρίωσης Πολιτικών.
Τα Υπουργεία θα πρέπει να αναδιοργανωθούν με βάση τη συνάφειά τους ως προς το πεδίο πολιτικής (policy space) και, ανάλογα, θα συγχωνευθούν είτε θα καταργηθούν ορισμένα από τα υφιστάμενα.
Η Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης θα πρέπει να αναβαθμιστεί σε πραγματικά επιτελικό όργανο που θα ασκεί τον οριζόντιο συντονισμό των πολιτικών.
Τα Υπουργεία θα αξιολογούνται συστηματικά ως προς την βελτίωση των βασικών επιτελικών τους λειτουργιών και, ιδίως, ως προς την βελτίωση του συντονισμού των δράσεων τους με την Περιφέρεια.
Αναπόσπαστα μέρη μιας πολιτικής για τη βελτίωση της επιτελικής ικανότηταςτων Υπουργείων είναι τα ακόλουθα:
Η σαφήνεια της αποστολής. Η αποσαφήνιση της αποστολής των κεντρικών, περιφερειακών και τοπικών δημοσίων οργανώσεων θα γίνει λαμβάνοντας υπόψη:
Α) Την περιγραφή της αποστολής αντίστοιχων οργανώσεων στην ΕΕ και αλλού
Β) Τις οριζόντιες (εξωτερικές) επικαλύψεις με άλλα Υπουργεία/Αρχές, Υπηρεσίες/ΔΕΚΟ καθώς και τις εσωτερικές επικαλύψεις μεταξύ των μονάδων του ίδιου φορέα.
Γ) Την δυνατότητα δημιουργίας οριζόντιων /δικτυωτών αρμοδιοτήτων.
Εκπόνηση νέων Οργανισμών Υπουργείων που θα είναι συμβατός με την αποστολή των Υπουργείων και με τη σύγχρονη αντίληψη των Υπουργείων- Επιτελείων κι όχι των Υπουργείων –Στρατώνων (το Π.Δ. που ορίζει τα των οργανισμών των Υπουργείων παραμένει το ίδιο από το 1974!!!!). Για να γίνει κατανοητό, τι πρέπει να αλλάξει:
Για την άσκηση της αποστολής του Υπουργείου απαιτούνται επιτελικές και υποστηρικτικές μονάδες. Η αντιστοιχία μεταξύ τους σήμερα είναι ανεστραμμένη- οι επιτελικές μονάδες αποτελούν περίπου το 1/3 των μονάδων ενός Υπουργείου με τα 2/3 να έχουν υποστηρικτικό ρόλο. Η σχέση αυτή πρέπει να αντιστραφεί.
Τα παραγόμενα αποτελέσματα της πολιτικής ενός Υπουργείου πρέπει να βρίσκονται σε ευθεία σχέση με την η αποστολή του.
Η ανάλυση πολιτικής με σκοπό την επίλυση προβλημάτων (puzzling)
Δημιουργία ad hoc δομών (όχι μόνο μελετητικών επιτροπών και ομάδων!) με σκοπό την επίλυση προβλημάτων που είναι «κόμπος» (πολλές συναρμοδιότητες, διαφορετικά επίπεδα διοίκησης, εμπλοκή δικαστηρίων, ανεξάρτητων αρχών). Με στόχο την επίτευξη ενός «overlapping consensus» θα οριστεί ένας από τους εμπλεκόμενους να συντονίζει και τους άλλους (πρόσθετη αρμοδιότητα) με σκοπό την επίτευξη ενός συγκεκριμένου στόχου της πολιτικής που θα έχει επιλεγεί. Ο συντονιστής θα «επιβάλλει» την καταλληλότερη εκείνη τη συγκεκριμένη στιγμή λύση αποφασίζοντας για το ποια από τις αρμοδιότητες- δικές του ή των άλλων- θα «περισταλούν» ή θα «αδρανήσουν» η θα ασκηθούν εν μέρει.
Δραστικής μείωση της «συμβουλευτικής διοίκησης» (πολιτικοί σύμβουλοι πολιτικής ηγεσίας). Σήμερα συντηρείται ένα στρώμα «ενδιάμεσων» περί τα 2000 άτομα τα οποία συμβουλεύουν, δημιουργώντας κυρίως προβλήματα συνεννόησης, συντονισμού και αποτελεσματικότητας. Σ’ αυτές τις χιλιάδες συμβούλων δεν συμπεριλαμβάνονται οι πάσης φύσεως ομάδες, ιδίως δημοσίων υπαλλήλων που «μελετούν» (συνήθως θέματα της καθημερινής απασχόλησής τους) με σκοπό την επαύξηση του εισοδήματός τους.
«Screening» όλων των προτάσεων πολιτικής που έχουν κατατεθεί από ιδιώτες συμβούλους και παραμένουν αναξιοποίητες ενώ έχουν πληρωθεί αδρά
Η οικονομικότητα και εφικτότητα
Εντοπισμός των στοιχείων κρίσιμων πολιτικών (π.χ. υγείας, περιφερειακής ανάπτυξης) με εμβαλωματικό χαρακτήρα που οδηγούν σε περιορισμένη εφικτότητα.
Ανάλυση της οικονομικής διάστασης της πολιτικής μέσα από τις «μονάδες σχεδιασμού» και εντοπισμός αδυναμιών με σκοπό την εισαγωγή μεθόδων και μέσων (τεχνολογικών και μη) εκτίμησης κόστους (“controlling”).
Επέκταση της πιλοτικής εφαρμογής προϋπολογισμού για κάθε μια από τις πολιτικές που θα στηρίζεται στην αποδοτικότητα των μονάδων εφαρμογής (Performance Based Budgeting).
Μετασχηματισμός/ επέκταση των σημερινών διευθύνσεων «Διοικητικού – Οικονομικού» σε κέντρα αποτίμησης κόστους των πολιτικών (Cost Centres).
Σύνδεση στόχων με μετρήσιμα αποτελέσματα (σύστημα οικονομικών και ηθικών κινήτρων).
Θέσπιση ποσοτικών/ποιοτικών δεικτών και συστήματος μέτρησης του βαθμού επίτευξης των στόχων της υπηρεσίας.
4. Παρακολούθηση της εφαρμογής των πολιτικών
Παρακολούθηση των επιπτώσεων της πολιτικής μέσα από τις «Μονάδες Σχεδιασμού και τεκμηρίωσης πολιτικής»
Σύγκριση αποτελεσμάτων πριν και μετά την εισαγωγή της πολιτικής
Σχεδιασμός και εφαρμογή «κοινωνικών πειραμάτων» σε σταθερή βάση. Σε οριοθετημένο από τους φορείς αντικείμενο πολιτικής θα οργανωθούν «ομάδες επωφελούμενων» (“treatment groups”) και μη ωφελουμένων (“control groups”) με σκοπό την διακρίβωση της επέλευσης η μη των ωφελημάτων και της αξιολόγησης της βαρύτητάς τους.
Στους ανασχεδιασμένους οργανισμούς που θα δομούν τις υπηρεσίες με βάση προγράμματα και όχι αρμοδιότητες (Project based organization).
Ενσωμάτωση της αξιολόγησης των πολιτικών.
Μελέτη και δημιουργία θεσμικού πλαισίου για την αξιολόγηση των δημοσίων πολιτικών βάσει δεικτών αποδοτικότητας.
Επεξεργασία δεικτών αποδοτικότητας των πολιτικών σε επίπεδο υπηρεσιακών μονάδων.
Μελέτη και δημιουργία δομών μέτρησης αποδοτικότητας σε κεντρικό, περιφερειακό και αποκεντρωμένο επίπεδο.
Θεωρούμε όλη την προηγούμενη, και επί δεκαετίες αδιαφοροποίητα επαναλαμβανόμενη συζήτηση, παρωχημένη, ημιτελή και αποσπασματική. Επιπλέον, πλήρως αντιεπιστημονική και ενδεικτική της υπανάπτυξης των διοικητικών επιστημών στη χώρα μας. Είναι χαρακτηριστικό της μεταφυσικής αντίληψης εκείνων οι οποίοι στιγματίζουν διαρκώς μια «παθολογία» η οποία εξακολουθεί να μην αντιμετωπίζεται με τις ίδιες «θεραπείες» εδώ και τουλάχιστον 5 δεκαετίες ότι όχι μόνον δεν προβληματίζονται για τις έννοιες και τα μεθοδολογικά εργαλεία που χρησιμοποιούν γι’ αυτό αλλά καταφεύγουν σε θεωρίες συνομωσίας με «κρυφές ατζέντες» κι άλλα ευτράπελα.
Όσο δεν οργανώνεται η συζήτηση γύρω από τα πραγματικά προβλήματα της δημόσιας πολιτικής και της δημόσιας διοίκησης τα οποία παράγονται, αλλάζουν, λύνονται η δεν λύνονται ανάλογα με τις εξελίξεις στην ίδια την κοινωνία, όσο το θέμα της διακυβέρνησης παραμένει εγκλωβισμένο μεταξύ των ΜΜΕ και των κομματικών επιτελείων κι όσο η μεταρρύθμιση του κράτους αποτελεί ένα ενδιαφέρον θέμα για τους κύκλους των ειδικών και των «ειδικών», δεν υπάρχει έξοδος από τον φαύλο κύκλο της διοικητικής υπανάπτυξης και των πολλαπλών εξαρτήσεων του ελληνικού κράτους από ποικίλους πολιτικούς, οικονομικούς εθνικούς και υπερεθνικούς σχηματισμούς με πολύ μεγαλύτερες δυνατότητες παρέμβασης στο πολιτικό, οικονομικό και κοινωνικό γίγνεσθαι από εκείνες που διαθέτει το ελληνικό κράτος.
Η αποθέωση του ρόλου του κομματικού παρεμβατισμού διαρκώς πολιτικοποιεί τα πραγματικά ποικίλα προβλήματα της διοίκησης (διοικητικά, οργανωτικά, διαδικαστικά, επιχειρησιακά, κλπ) συσκοτίζοντάς τα, και με τον τρόπο αυτόν οδηγούμαστε στην συντήρηση των κομματικών παρεμβάσεων και στην ενίσχυση του ομφάλιου λώρου που συνδέει τα κόμματα με τη δημόσια διοίκηση, υπό την έννοια της «αυτο-δικαιούμενης προφητείας».
H έξοδος από τον φαύλο κύκλο της αέναης διαδοχής «επιβεβαίωσης/διάψευσης» μπορεί να διαρραγεί μόνο μ’ έναν τρόπο: Με μια νέα Στρατηγική Διοικητικής Μεταρρρύθμισης.
Η εκπόνηση στρατηγικής είναι μια ιδιαίτερα δύσκολη υπόθεση για τον εξής απλό λόγο: Δεν πρέπει και δεν μπορεί να προκύψει ως αποτέλεσμα κάποιων ευφάνταστων και δημιουργικών επιτελείων τα οποία αποτυπώνουν τις επιθυμίες τους ως στρατηγική. Η Στρατηγική της μεταρρύθμισης του Κράτους απαντάει στα πραγματικά, σημερινά προβλήματα, πράγμα που σημαίνει ότι στηρίζεται σε μια καλή γνώση τόσο των προβλημάτων της διοίκησης όσο και σε έναν σαφή προσανατολισμό για τη χώρα και το κράτος της τα επόμενα χρόνια.
Μια ελληνική στρατηγική για τη μεταρρύθμιση του κράτους πρέπει να λαμβάνει υπόψη της τις βασικές κατευθύνσεις οι οποίες μόνον σ’ ένα ιδιοτυπικό συνδυασμό της παγκόσμιας διακυβέρνησης, του εξευρωπαϊσμού και του εξελληνισμού μπορούν να την καταστήσουν βιώσιμη. Έχουμε αναπτύξει αλλού τη σχέση μεταξύ των τριών καθοριστικών μεγεθών για την δημιουργία της κατάλληλης εθνικής στρατηγικής για τη διοικητική μεταρρύθμιση. Εδώ περιοριζόμαστε να υπογραμμίσουμε ότι η κεντρική έννοια γύρω από την οποία θα πρέπει να οργανωθεί η Στρατηγική είναι η «χρηστή διακυβέρνηση» Επειδή πολλά ερμηνευτικά και ψευδο-ερμηνευτικά λέγονται και γράφονται γύρω από την έννοια αυτή, θέλουμε να την ορίσουμε σε αντιδιαστολή με το νεο-φιλελεύθερο μοντέλο που θεωρεί τις μεταρρυθμίσεις που υποστασιοποιούν την χρηστή διακυβέρνηση (αποτελεσματικότητα, οικονομικότητα, αποδοτικότητα) ως υποστηρίγματα των αγορών. Διακυβέρνηση στο δικό μας σχήμα, σημαίνει, όμως, ισχυρό κράτος, ισχυρή οικονομία και ισχυρή κοινωνία πολιτών.
Η χρηστή διακυβέρνηση στην Ελλάδα απαιτεί τη δρομολόγηση συγκεκριμένων μεταρρυθμιστικών δράσεων μεταξύ των οποίων συμπεριλαμβάνονται οι ακόλουθες:
Ο ανασχεδιασμός της Κυβέρνησης και των κυβερνητικών οργάνων
Η δομή και λειτουργία της σημερινής κυβέρνησης ερείδεται επί ενός προ 22ετίας θεσπισθέντος οργανωτικού πλαισίου το οποίο, ενώ, σήμερα, βρίσκεται σε πλήρη απαξίωση δεν αντικαθίσταται κιόλας. Η Κυβέρνηση ως συλλογικό όργανο εξακολουθεί να μην αποτελεί τίποτε περισσότερο από το άθροισμα των Υπουργών της οι οποίοι, με τη σειρά τους, διοικούν αρμοδιότητες και όχι αποτελέσματα βάσει των οποίων συγκροτούνται τα Υπουργεία.
Η Κυβέρνηση στο σύνολό της δεν έχει στόχους, εσωτερικές διαδικασίες λειτουργίας που να της διασφαλίζουν αποτελεσματικότητα, συντονισμό και έλεγχο καλής λειτουργίας. Η Κυβέρνηση δεν έχει δείκτες αποδοτικότητας, δεν έχει περιγραφές θέσεων και καθηκόντων και οι Υπουργοί διορίζονται και παύονται με κριτήριο την κρίση του Πρωθυπουργού. Η Κυβέρνηση στερείται στοιχειωδών μέσων υποστήριξης του έργου της καθώς και κανόνων ανοιχτότητας και διαφάνειας οι οποίοι ήδη ισχύουν για άλλα, κατωτέρου επιπέδου, συλλογικά όργανα.
Θεωρούμε ότι κανένα πρόβλημα πολιτικού είτε θεσμικού χαρακτήρα δεν πρόκειται να προκύψει, εάν η Κυβέρνηση αναδιοργανωθεί με κριτήρια αποτελεσματικότητας, αποδοτικότητας αλλά και οικονομικότητας. Η Κυβέρνηση δεν κινδυνεύει από τον διοικητικό εκσυγχρονισμό αλλά από τον διοικητικό αναχρονισμό της.
Ο ιδιωτικός τομέας και στη χώρα μας έχει, προ πολλού, αφήσει πίσω του το αποτυχημένο μοντέλο της διοίκησης αρμοδιοτήτων και έχει υιοθετήσει μια διοίκηση αποτελεσμάτων. Είναι ελληνικό παράδοξο να εγκαλείται η δημόσια διοίκηση (στην περιφέρεια) για έλλειμμα αποτελεσματικότητας αλλά να μην τίθεται στο κέντρο του προβληματισμού το απλό γεγονός ότι τα Υπουργεία δεν μπορούν λόγω της αρχικής συνθήκης ίδρυσής τους να είναι αποτελεσματικά, αφού το κριτήριο της αρμοδιότητας βάσει του οποίου έχουν δημιουργηθεί και λειτουργούν, δεν έχει καμία απολύτως σχέση με τα αποτελέσματα της δράσης τους.
Οι καθημερινοί διαξιφισμοί και «μάχες» μεταξύ Υπουργών, Υφυπουργών, και αιρετών είναι απολύτως φυσιολογικές, εφ όσον προκαλούνται από το ίδιο το γενεσιουργό υλικό που τους δημιούργησε, δηλαδή τις «αρμοδιότητες». Στη θέση της επιβαλλόμενης στενής συνεργασίας έχει υπεισέλθει μια βαθύτατη αντιδικία, τις περισσότερες φορές μη έχουσα κάποιο λογικό αίτιο, η οποία έχει παραλύσει την κυβερνητική μηχανή, έχει εκθέσει πολλαπλώς τη χώρα και είναι υπαίτια σημαντικών και μεγάλων προβλημάτων που αντιμετωπίζουν τόσο πολίτες όσο και επιχειρήσεις.
Ακόμη και μετά από μνημειώδεις καταστροφές, όπως εκείνη που προκλήθηκε από τις πυρκαγιές του καλοκαιριού του 2007, η συζήτηση δεν αλλάζει σημείο αναφοράς αλλά επανέρχεται στον «αποσαφήνιση», και το «ξεκαθάρισμα» αρμοδιοτήτων.
Στη θέση του αμήχανου προβληματισμού για το «ξεκαθάρισμα» των αρμοδιοτήτων και για την αδιέξοδη «άρση επικαλύψεων», προτείνουμε τη δημιουργία κυβέρνησης στηριγμένης στα αποτελέσματα που θα προκύπτουν από την εφαρμογή ολοκληρωμένων προγραμμάτων και δράσεων.
Η δημόσια συμμετοχή και η διοικητική μεταρρύθμιση Η έλλειψη εμπιστοσύνης των πολιτών στην αποτελεσματικότητα των κυβερνήσεων και η γενικότερη αμφισβήτηση της νομιμοποίησης του πολιτικού συστήματος έχει σημάνει την αναζήτηση ενός νέου συμβολαίου μεταξύ κυβερνώντων και κυβερνωμένων. Η συμμετοχή των πολιτών στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων και στην εφαρμογή των δημοσίων πολιτικών μέσω μηχανισμών διαβούλευσης θεωρείται πλέον αναγκαιότητα. Τις τελευταίες δύο δεκαετίες παρατηρείται έντονη κινητικότητα σε σχέση με την υιοθέτηση διαδικασιών διαβούλευσης και δημιουργίας δομών που τις υποστηρίζουν σε πολλές Ευρωπαϊκές και μη χώρες. Στη χώρα μας, όμως, η συζήτηση περί διαβούλευσης είναι σχεδόν ανύπαρκτη και οι πρακτικές εφαρμογές της εν σπέρματι και παντελώς αποσπασματικές.
Ωστόσο, η κοινωνική διαβούλευση έχει μακρά και σημαντική ιστορία στη χώρα μας. Θα μπορούσαμε, για παράδειγμα, να την θεωρήσουμε ως μετεξέλιξη/αναβάθμιση του δημοκρατικού προγραμματισμού, η οποία μπορεί να οργανωθεί σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο: Τα δημοτικά και νομαρχιακά συμβούλια μπορούν να μετατραπούν σε ανοιχτά βήματα (fora) διαβούλευσης.
Η διαβούλευση, σ’ ένα επόμενο βήμα, θα πρέπει να κατοχυρωθεί στον Δημοτικό και Κοινοτικό Κώδικα ως ουσιώδης τύπος των νομαρχιακών και δημοτικών αποφάσεων για θέματα τοπικής αρμοδιότητας.
Μια πολιτική για την εδραίωση της διαβούλευσης στη χώρα μας θα πρέπει να εξετάσει τις δυνατότητες θέσπισης και οργάνωσης των ακόλουθων τριών τύπων δημόσιας συμμετοχής: της δημόσιας επικοινωνίας, της δημόσιας διαβούλευσης και της άμεσης δημόσιας συμμετοχής.
Στη δημόσια Επικοινωνία η ροή της επικοινωνίας είναι μονοσήμαντη από την κυβέρνηση προς τους πολίτες και δεν υπάρχει άμεση συμμετοχή των πολιτών καθώς η αντίδραση στην πληροφορία δεν είναι το ζητούμενο και άρα δεν έχουν αναπτυχθεί οι ανάλογοι μηχανισμοί.
Στη δημόσια Διαβούλευση η ροή της επικοινωνίας είναι από τους πολίτες προς την κυβέρνηση μέσω της χρήσης μηχανισμών που έχει θέσει σε λειτουργία η ίδια η κυβέρνηση. Η δυνατότητα πραγματικού διαλόγου μεταξύ πολιτών και κυβέρνησης είναι περιορισμένη.
Στην άμεση Δημόσια Συμμετοχή: Η ροή της επικοινωνίας είναι διττή, δηλαδή και από την κυβέρνηση προς τους πολίτες, αλλά και από τους πολίτες προς την κυβέρνηση. Στην περίπτωση αυτή, υπάρχει δυνατότητα κάποιας μορφής διαλόγου.
Για τη θεσμοθέτηση των αρχών και ενός συστήματος Διαβούλευσης απαιτείται η αποσαφήνιση των όρων και του εύρους της συμμετοχής, της αποτελεσματικότητας, της διαφάνειας και της λογοδότησης. Ιδιαίτερα, όσον αφορά στη λογοδότηση, οι φορείς που συμμετέχουν θα πρέπει να καθιστούν σαφές ποια συμφέροντα εκπροσωπούν και σε ποιο βαθμό γίνεται η εν λόγω εκπροσώπηση.
Να σημειώσουμε μόνον ότι για να είναι αποτελεσματική η διαβούλευση θα πρέπει να ισχύει η αρχή της αναλογικότητας, δηλαδή η μέθοδος και το εύρος της πρέπει να είναι ανάλογα της επίπτωσης που θα έχει η πρόταση που αποτελεί αντικείμενο της διαβούλευσης.
Θα πρέπει επίσης να μελετηθούν συστηματικά οι τύποι και οι πρακτικές της Δημόσιας Συμμετοχής, με σκοπό την αξιοποίηση για την προώθηση κρίσιμων πολιτικών, μορφών συμμετοχής, όπως οι ακόλουθες:
Εκπομπή πληροφοριών
Δημόσιες ακροάσεις/Δημόσιες συναντήσεις
Κέντρα Υποδοχής (Ψηφιακή τηλεόραση/Διαδίκτυο)
Τηλεφωνικές γραμμές πληροφοριών
Δημοσκοπήσεις/Δημοψηφίσματα/Έρευνες
Κείμενα διαβούλευσης
Ηλεκτρονική Διαβούλευση
Focus Groups
Πάνελ πολιτών
«Δικαστήρια Πολιτών»
Ομάδες δράσης
Διαβουλευτικές δημοσκοπήσεις
Συγκεντρώσεις πόλεων
Περαιτέρω, θα πρέπει να μελετηθεί η οργάνωση του θεσμικού πλαισίου της διαβούλευσης στην Ελλάδα με πιο σημαντικές δράσεις:
α) Την οργάνωση του κεντρικού φορέα διαβούλευσης με σκοπό την παραγωγή και την παρακολούθηση εφαρμογής προτύπων διαβούλευσης και την
β) Οργάνωση της διαβούλευσης ανά φάση και φορέα πολιτικής
Η βελτίωση της ποιότητας των δημόσιων πολιτικών Θα πρέπει να ενισχυθούν οι λειτουργίες του στρατηγικού σχεδιασμού, του προγραμματισμού, της παρακολούθησης και του ελέγχου των πολιτικών σε όλα τα Υπουργεία με τη δημιουργία Μονάδων Σχεδιασμού και Τεκμηρίωσης Πολιτικών.
Τα Υπουργεία θα πρέπει να αναδιοργανωθούν με βάση τη συνάφειά τους ως προς το πεδίο πολιτικής (policy space) και, ανάλογα, θα συγχωνευθούν είτε θα καταργηθούν ορισμένα από τα υφιστάμενα.
Η Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης θα πρέπει να αναβαθμιστεί σε πραγματικά επιτελικό όργανο που θα ασκεί τον οριζόντιο συντονισμό των πολιτικών.
Τα Υπουργεία θα αξιολογούνται συστηματικά ως προς την βελτίωση των βασικών επιτελικών τους λειτουργιών και, ιδίως, ως προς την βελτίωση του συντονισμού των δράσεων τους με την Περιφέρεια.
Αναπόσπαστα μέρη μιας πολιτικής για τη βελτίωση της επιτελικής ικανότηταςτων Υπουργείων είναι τα ακόλουθα:
Η σαφήνεια της αποστολής. Η αποσαφήνιση της αποστολής των κεντρικών, περιφερειακών και τοπικών δημοσίων οργανώσεων θα γίνει λαμβάνοντας υπόψη:
Α) Την περιγραφή της αποστολής αντίστοιχων οργανώσεων στην ΕΕ και αλλού
Β) Τις οριζόντιες (εξωτερικές) επικαλύψεις με άλλα Υπουργεία/Αρχές, Υπηρεσίες/ΔΕΚΟ καθώς και τις εσωτερικές επικαλύψεις μεταξύ των μονάδων του ίδιου φορέα.
Γ) Την δυνατότητα δημιουργίας οριζόντιων /δικτυωτών αρμοδιοτήτων.
Εκπόνηση νέων Οργανισμών Υπουργείων που θα είναι συμβατός με την αποστολή των Υπουργείων και με τη σύγχρονη αντίληψη των Υπουργείων- Επιτελείων κι όχι των Υπουργείων –Στρατώνων (το Π.Δ. που ορίζει τα των οργανισμών των Υπουργείων παραμένει το ίδιο από το 1974!!!!). Για να γίνει κατανοητό, τι πρέπει να αλλάξει:
Για την άσκηση της αποστολής του Υπουργείου απαιτούνται επιτελικές και υποστηρικτικές μονάδες. Η αντιστοιχία μεταξύ τους σήμερα είναι ανεστραμμένη- οι επιτελικές μονάδες αποτελούν περίπου το 1/3 των μονάδων ενός Υπουργείου με τα 2/3 να έχουν υποστηρικτικό ρόλο. Η σχέση αυτή πρέπει να αντιστραφεί.
Τα παραγόμενα αποτελέσματα της πολιτικής ενός Υπουργείου πρέπει να βρίσκονται σε ευθεία σχέση με την η αποστολή του.
Η ανάλυση πολιτικής με σκοπό την επίλυση προβλημάτων (puzzling)
Δημιουργία ad hoc δομών (όχι μόνο μελετητικών επιτροπών και ομάδων!) με σκοπό την επίλυση προβλημάτων που είναι «κόμπος» (πολλές συναρμοδιότητες, διαφορετικά επίπεδα διοίκησης, εμπλοκή δικαστηρίων, ανεξάρτητων αρχών). Με στόχο την επίτευξη ενός «overlapping consensus» θα οριστεί ένας από τους εμπλεκόμενους να συντονίζει και τους άλλους (πρόσθετη αρμοδιότητα) με σκοπό την επίτευξη ενός συγκεκριμένου στόχου της πολιτικής που θα έχει επιλεγεί. Ο συντονιστής θα «επιβάλλει» την καταλληλότερη εκείνη τη συγκεκριμένη στιγμή λύση αποφασίζοντας για το ποια από τις αρμοδιότητες- δικές του ή των άλλων- θα «περισταλούν» ή θα «αδρανήσουν» η θα ασκηθούν εν μέρει.
Δραστικής μείωση της «συμβουλευτικής διοίκησης» (πολιτικοί σύμβουλοι πολιτικής ηγεσίας). Σήμερα συντηρείται ένα στρώμα «ενδιάμεσων» περί τα 2000 άτομα τα οποία συμβουλεύουν, δημιουργώντας κυρίως προβλήματα συνεννόησης, συντονισμού και αποτελεσματικότητας. Σ’ αυτές τις χιλιάδες συμβούλων δεν συμπεριλαμβάνονται οι πάσης φύσεως ομάδες, ιδίως δημοσίων υπαλλήλων που «μελετούν» (συνήθως θέματα της καθημερινής απασχόλησής τους) με σκοπό την επαύξηση του εισοδήματός τους.
«Screening» όλων των προτάσεων πολιτικής που έχουν κατατεθεί από ιδιώτες συμβούλους και παραμένουν αναξιοποίητες ενώ έχουν πληρωθεί αδρά
Η οικονομικότητα και εφικτότητα
Εντοπισμός των στοιχείων κρίσιμων πολιτικών (π.χ. υγείας, περιφερειακής ανάπτυξης) με εμβαλωματικό χαρακτήρα που οδηγούν σε περιορισμένη εφικτότητα.
Ανάλυση της οικονομικής διάστασης της πολιτικής μέσα από τις «μονάδες σχεδιασμού» και εντοπισμός αδυναμιών με σκοπό την εισαγωγή μεθόδων και μέσων (τεχνολογικών και μη) εκτίμησης κόστους (“controlling”).
Επέκταση της πιλοτικής εφαρμογής προϋπολογισμού για κάθε μια από τις πολιτικές που θα στηρίζεται στην αποδοτικότητα των μονάδων εφαρμογής (Performance Based Budgeting).
Μετασχηματισμός/ επέκταση των σημερινών διευθύνσεων «Διοικητικού – Οικονομικού» σε κέντρα αποτίμησης κόστους των πολιτικών (Cost Centres).
Σύνδεση στόχων με μετρήσιμα αποτελέσματα (σύστημα οικονομικών και ηθικών κινήτρων).
Θέσπιση ποσοτικών/ποιοτικών δεικτών και συστήματος μέτρησης του βαθμού επίτευξης των στόχων της υπηρεσίας.
4. Παρακολούθηση της εφαρμογής των πολιτικών
Παρακολούθηση των επιπτώσεων της πολιτικής μέσα από τις «Μονάδες Σχεδιασμού και τεκμηρίωσης πολιτικής»
Σύγκριση αποτελεσμάτων πριν και μετά την εισαγωγή της πολιτικής
Σχεδιασμός και εφαρμογή «κοινωνικών πειραμάτων» σε σταθερή βάση. Σε οριοθετημένο από τους φορείς αντικείμενο πολιτικής θα οργανωθούν «ομάδες επωφελούμενων» (“treatment groups”) και μη ωφελουμένων (“control groups”) με σκοπό την διακρίβωση της επέλευσης η μη των ωφελημάτων και της αξιολόγησης της βαρύτητάς τους.
Στους ανασχεδιασμένους οργανισμούς που θα δομούν τις υπηρεσίες με βάση προγράμματα και όχι αρμοδιότητες (Project based organization).
Ενσωμάτωση της αξιολόγησης των πολιτικών.
Μελέτη και δημιουργία θεσμικού πλαισίου για την αξιολόγηση των δημοσίων πολιτικών βάσει δεικτών αποδοτικότητας.
Επεξεργασία δεικτών αποδοτικότητας των πολιτικών σε επίπεδο υπηρεσιακών μονάδων.
Μελέτη και δημιουργία δομών μέτρησης αποδοτικότητας σε κεντρικό, περιφερειακό και αποκεντρωμένο επίπεδο.
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου